22. Omgevingsrecht – Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (3)
De omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen (toetsingscriteria voor de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen)
***
In dit hoofdstuk bespreken we de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen.
De omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen
Zoals in de vorige hoofdstukken werd opgemerkt, worden op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (‘Wabo’) vergunningen verleend voor ‘projecten’. Die projecten kunnen bestaan uit meerdere soorten ‘activiteiten’ (slopen, bouwen, oprichten van een milieu-inrichting, etc.). Ze kunnen ook bestaan uit een enkele activiteit (bijvoorbeeld enkel bouwen).
In dit hoofdstuk bespreken we het vergunnen van de activiteit bouwen. We doen daarbij in wezen alsof een project enkel uit die activiteit bestaat. Daarom zullen we ook spreken over ‘omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen’. Eigenlijk is dat een onjuiste term. Zuiverder zou zijn om te spreken van ‘omgevingsvergunning voor een project dat (enkel) bestaat uit de activiteit bouwen’.
We gaan in op de criteria en toetsingsgronden voor het vergunnen van de activiteit bouwen.
Vergunningplicht
Op grond van art. 2.1, lid 1, aanhef en onder a van de Wabo, is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Bouwen van een bouwwerk
Bij de bespreking van de Woningwet (‘Ww’) zijn we de definitie van de term ‘bouwen’ al tegengekomen: “plaatsen, geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen, veranderen of vergroten.”
Die definitie geldt ook voor het ‘bouwen’ in de zin van de Wabo.
De Ww kent geen definitie voor het begrip ‘bouwwerk’. In de rechtspraak wordt voor die definitie aangesloten bij die uit de (model-)bouwverordening. Die luidt als volgt: “elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren.”
Die definitie geldt ook voor ‘bouwwerk’ in de zin van de Wabo.
Vergunningvrij bouwen
In art. 2.1, lid 3 van de Wabo is bepaald dat bij amvb categorieën van activiteiten kunnen worden aangewezen waarvoor het verbod van lid 1 (het verbod om zonder vergunning te bouwen) niet geldt.
Die amvb is het Besluit omgevingsrecht (‘Bor’).
Voor de activiteit bouwen van een bouwwerk is art. 2.3 van het Bor van belang. Dat bepaalt dat geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is vereist voor de in een bijlage bij het Bor omschreven bouwactiviteiten. Dit zijn de ‘vergunningvrije bouwwerken’.
De bedoelde bijlage is bijlage II bij het Bor. De categorieën ‘vergunningvrije bouwwerken’ zijn vermeld in de artt. 2 en 3 van die bijlage (waarbij de artt. 5 en 8 van die bijlage ook van belang zijn). Het gaat o.a. om onderhoudswerkzaamheden, zonweringen, tuinmeubels, erfafscheidingen, vlaggenmasten, bijgebouwtjes, dakkapellen, speeltoestellen, vijvers, niet-constructieve verbouwingen, etc.. Voor die bouwwerken hoeft dus geen omgevingsvergunning te worden aangevraagd.
Let op:
Met betrekking tot de categorieën ‘vergunningvrije bouwwerken’ die zijn vermeld in art. 3 van bijlage II bij het Bor geldt weliswaar dat geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is vereist, maar dat betekent niet dat deze bouwwerken gebouwd kunnen worden als sprake is van strijd met het bestemmingsplan. In dat geval is een omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van een bestemmingsplan vereist.
We zullen hier nader op ingaan in een volgend hoofdstuk, bij de bespreking van de omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van een bestemmingsplan.
Vergunningplichtig bouwen
Voor andere bouwwerken moet wel een omgevingsvergunning worden aangevraagd. Op die gevallen richten wij ons hieronder.
Toetsing van de vergunningaanvraag
De toetsingsgronden voor de aanvraag van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen, staan in art. 2.10, lid 1 van de Wabo (de gronden a t/m e).
Met betrekking tot het toetsen van een aanvraag van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen, geldt een ‘limitatief-imperatief’ stelsel. Dat wil zeggen dat een dergelijke vergunning moet worden geweigerd als een (of meer) van die gronden daaraan in de weg staat, maar anderzijds moet worden verleend als geen van de gronden daaraan in de weg staat.
In art. 2.10, lid 1 van de Wabo zijn de toetsingsgronden dan ook geformuleerd als weigeringsgronden. De vergunningsaanvraag moet worden geweigerd als zich een (of meer) van de gronden voordoet.
De weigeringsgronden
De in art. 2.10, lid 1 van de Wabo genoemde weigeringsgronden zijn de volgende (in onze eigen woorden):
a. het (bouwen van het) bouwwerk voldoet niet aan het Bouwbesluit 2012
b. het (bouwen van het) bouwwerk voldoet niet aan de gemeentelijke bouwverordening
c. er is sprake van strijd met (o.a.) het bestemmingsplan (let op: hier geldt een belangrijke uitzondering; zie hieronder bij de bespreking van deze weigeringsgrond)
d. er is sprake van strijd met de redelijke eisen van welstand (let op: ook hier gelden uitzonderingen; zie hieronder bij de bespreking van deze weigeringsgrond)
e. (deze grond heeft betrekking op wegtunnels. Wij gaan daar hier nu niet op in.)
We zullen de weigeringsgronden a t/m d hieronder bespreken.
Strijd met het Bouwbesluit 2012
Voldoet de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen niet aan een of meer van de voorschriften van het Bouwbesluit 2012, dan moet die vergunning worden geweigerd.
Het Bouwbesluit 2012 bespraken we in het kort al bij het hoofdstuk over de Ww. Het is gebaseerd op art. 2 van de Ww.
Het Bouwbesluit is een zeer omvangrijke en technische regeling. We zullen hem hier niet uitvoerig bespreken. We lichten er slechts enkele punten uit.
Op grond van de Ww bevat het Bouwbesluit 2012 technische voorschriften en voorschriften omtrent veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en milieu. We zien dat terug in de hoofdstukindeling van het Bouwbesluit 2012:
1. Algemene bepalingen
2. Technische bouwvoorschriften uit het oogpunt van veiligheid
3. Technische bouwvoorschriften uit het oogpunt van gezondheid
4. Technische bouwvoorschriften uit het oogpunt van bruikbaarheid
5. Technische bouwvoorschriften uit het oogpunt van energiezuinigheid en milieu, nieuwbouw
6. Voorschriften inzake installaties
7. Voorschriften inzake het gebruik van bouwwerken, open erven en terreinen
8. Bouw- en sloopwerkzaamheden
9. Overgangs- en slotbepalingen
Het Bouwbesluit 2012 kent met betrekking tot de diverse technische vereisten voorschriften voor nieuwbouw en voorschriften voor bestaande bouw. Voor de activiteit bouwen zijn met name de eerste van belang.
Het Bouwbesluit 2012 is niet enkel van belang voor de toetsing van aanvragen om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen. Het regelt ook de vereisten en gang van zaken bij de bouw, bij het slopen, bij ingebruikneming etc.. Ook bepaalt hij aan welk technisch niveau bestaande bouwwerken moeten (blijven) voldoen (de genoemde voorschriften voor bestaande bouw).
Strijd met de bouwverordening
Voldoet de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen niet aan een of meer van de voorschriften van de gemeentelijke bouwverordening, dan moet die vergunning worden geweigerd.
De bouwverordening bespraken we ook al kort al bij het hoofdstuk over de Ww. Ze is gebaseerd op art. 8 van de Ww.
Hoewel gemeenten hun bouwverordening veelal baseren op de model-bouwverordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (‘VNG’), kunnen er desondanks aanzienlijke verschillen bestaan tussen de diverse gemeenten. Raadpleeg daarom altijd de versie van de betrokken gemeente.
Art. 8 van de Ww bepaalt wat in een gemeentelijke bouwverordening mag worden geregeld. Het gaat (uitsluitend) om:
– voorschriften omtrent het tegengaan van het bouwen van een bouwwerk op verontreinigde bodem
– voorschriften omtrent de samenstelling, inrichting en werkwijze van de welstandscommissie
– voorschriften over andere onderwerpen, voor zover dat bij amvb is toegestaan.
Van oudsher stonden in de gemeentelijke bouwverordening ook voorschriften van stedenbouwkundige aard. Bekend waren de parkeervoorschriften van art. 2.5.30 van de bouwverordening.
Sinds de inwerkingtreding van de Reparatiewet BZK 2014, van 19 november 2014 (Stb. 2014, 458), is de bepaling in de Ww die voorschreef dat de bouwverordening voorschriften van stedenbouwkundige aard diende te bevatten, echter geschrapt. Sindsdien mogen dergelijke voorschriften niet meer in de bouwverordening worden opgenomen (zie ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 20 mei 2015, nr. 201501295/1/R6). Bestemmingsplannen moeten tegenwoordig zelf alle stedenbouwkundige voorschriften en parkeereisen bevatten.
Strijd met het bestemmingsplan
Wij noemen deze weigeringsgrond ‘strijd met het bestemmingsplan’, maar zij omvat ook strijd met de beheersverordening, met het exploitatieplan, met de provinciale verordening als bedoeld in art. 4.1, lid 3 van de Wet ruimtelijke ordening (‘Wro’) en met de amvb als bedoeld in art. 4.3, lid 3 van de Wro (o.a. het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (‘Barro’)).
We beperken ons hier echter tot de strijd met het bestemmingsplan.
Het bestemmingsplan bevat voorschriften met betrekking tot het bouwen (‘bouwvoorschriften’) en gebruiken (‘gebruiksvoorschriften’) van de gronden binnen het plangebied. Wij bespraken dat al in het hoofdstuk over de Wro.
In een bestemmingsplan kan een perceel grond bijvoorbeeld de bestemming ‘Wonen’ hebben. Als men voor dat perceel een omgevingsvergunning aanvraagt voor het bouwen van een kantoortoren, dan voldoet de aanvraag van die vergunning niet aan de (gebruiks)voorschriften van het bestemmingsplan. Hetzelfde geldt voor een vergunning voor een 20 meter hoog gebouw waar de (bouw)voorschriften van het bestemmingsplan een maximale bouwhoogte van 10 meter bepalen.
Voldoet de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen niet aan een of meer van de voorschriften van het toepasselijke bestemmingsplan, dan moet die vergunning worden geweigerd, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van art. 2.12 van de Wabo.
Art. 2.12 van de Wabo heeft betrekking op de omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van een bestemmingsplan. Wij gaan daar in een later hoofdstuk op in, bij de bespreking van die omgevingsvergunning.
Hier wijzen wij er alvast op dat art. 2.10, lid 2 van de Wabo bepaalt dat indien de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen in strijd is met een bestemmingsplan, die aanvraag automatisch wordt aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van een bestemmingsplan.
De vergunning m.b.t. het bouwen wordt dan dus niet direct geweigerd. Eerst zal het bevoegd gezag moeten overwegen of er aanleiding is om een omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van een bestemmingsplan te verlenen dan wel te weigeren.
Strijd met de redelijke eisen van welstand
Voldoet de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen niet aan een of meer welstandscriteria, dan moet die vergunning worden geweigerd, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend.
De welstandscriteria bespraken we ook al kort al bij het hoofdstuk over de Ww. Ze is gebaseerd op art. 12 e.v. van de Ww.
De gemeenteraad stelt op grond van art. 12a, lid 1 van de Ww een welstandsnota vast. Daarin staan o.a. de criteria voor de toetsing van aanvragen om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen.
In de meeste gemeenten is de advisering over de redelijke eisen van welstand m.b.t. aanvragen om omgevingsvergunningen voor de activiteit bouwen opgedragen aan een welstandscommissie.
Hierboven bespraken we al dat art. 8 van de Ww ertoe verplicht om in de gemeentelijke bouwverordening voorschriften op te nemen omtrent de samenstelling, inrichting en werkwijze van de welstandscommissie. Die commissie dient haar adviezen te baseren op de criteria die zijn opgenomen in de welstandsnota.
Zoals we schreven moet een vergunningaanvraag die niet voldoet aan de welstandscriteria worden geweigerd, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend. Het advies van de welstandscommissie is dus niet bindend. Het bevoegd gezag mag daarvan gemotiveerd afwijken.
Verder wijzen we er nog op dat art. 12, lid 2 van de Ww het voor de gemeenteraad mogelijk maakt om gebieden of categorieën bouwwerken aan te wijzen ten aanzien waarvan geen welstandscriteria gelden (‘welstandsvrij bouwen’).
Bibob
Art. 2.20, lid 1 van de Wabo kent overigens nog een extra weigeringsgrond voor de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen. Die geldt voor het geval dat ‘ernstig gevaar’ bestaat dat de vergunning ‘mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of strafbare feiten te plegen’ (zie art. 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (‘Wet bibob’)).
Dit is geen ‘imperatieve’ weigeringsgrond. Het bevoegd gezag kan in dergelijke gevallen de vergunning weigeren.
Op deze weigeringsgrond gaan wij verder niet in.
Aanhouding
Ten slotte wijzen wij er hier nog kort op dat art. 3.3, lid 1 van de Wabo bepaalt dat de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen (o.a.) moet worden aangehouden, indien er geen grond is om die vergunning te weigeren, maar voor het gebied waarin de activiteit zal worden verricht een voorbereidingsbesluit in werking is getreden, een ontwerp van een nieuw bestemmingsplan ter inzage is gelegd, een bestemmingsplan is vastgesteld of een bestemmingsplan na vaststelling is bekendgemaakt.
De vergunning wordt dan dus niet geweigerd, maar de aanvraag ervan wordt aangehouden.
Art. 3.3, lid 2 van de Wabo bepaalt tot welk tijdstip de aanhouding duurt. Daaruit blijkt dat dat veelal het moment zal zijn waarop een nieuw bestemmingsplan in werking is getreden. De aangehouden aanvraag dient dan aan dat nieuwe bestemmingsplan te worden getoetst.
Van belang is dat de aanhoudingsplicht eerder kan worden ‘doorbroken’ (zodat niet hoeft te worden gewacht tot de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan). Art. 3.3, lid 3 van de Wabo bepaalt namelijk dat het bevoegd gezag de omgevingsvergunning in afwijking van de aanhoudingsplicht direct kan verlenen als de activiteit niet in strijd is met het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan.
Uit het voorgaande blijkt het doel van de aanhoudingsregeling: namelijk te verhinderen dat een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen moet worden verleend op grond van het bestaande ‘oude’ bestemmingsplan wanneer een nieuw bestemmingsplan in procedure is dat die activiteit niet zal gaan toelaten.
Slot
Over de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen valt nog veel meer te zeggen. Dat valt echter buiten het bestek van dit hoofdstuk.