6. Begrippen – Avv’en, besluiten en beschikkingen
Begrippen, avv, wet in materiële zin, besluit, bas en beschikking
***
Avv, wet in materiële zin, besluit, bas en beschikking
In hoofdstuk 2 beschreven we het wet- en regelsysteem (in grote lijnen). Daarbij introduceerden we enkele begrippen, zoals wet (in formele zin), amvb, ministeriële regeling etc.. Hieronder volgen nog enkele andere begrippen die veel voorkomen in het bestuursrecht (en dus in het omgevingsrecht).
Besluiten
Het begrip ‘besluit’ is het centrale begrip in het bestuursrecht.
Het besluit wordt gedefinieerd in art. 1:3, lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht (‘Awb’): “Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.”
Er zijn in beginsel twee (hoofd)soorten besluiten:
I. het ‘besluit van algemene strekking’ (‘bas’). Hieronder vallen:
– de algemeen verbindende voorschriften
– de beleidsregels
II. het ‘besluit niet van algemene strekking’, oftewel: de ‘beschikking’.
Hieronder gaan we in op deze besluitvormen. Met betrekking tot de ‘bassen’ (groep I) bespreken we enkel de algemeen verbindende voorschriften.
I. Bas – Algemeen verbindende voorschriften
Deze worden ook wel aangeduid met: ‘avv’ (of: ‘wet in materiële zin’).
Avv’en zijn de iedereen verbindende voorschriften in wetten (in formele zin), amvb’s, ministeriële regelingen en andere regelingen (zoals verordeningen, bestemmingsplannen e.d.). Avv is dus een overkoepelend begrip en duidt de inhoud van al deze regelingen aan voor zover deze algemeen verbindend is.
Voorbeelden:
– Het voorschrift in een bestemmingsplan dat je op plek X niet hoger dan 10 meter mag bouwen. Aan dat voorschrift is iedereen gebonden.
– Het voorschrift in art. 2.1, lid 1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (‘Wabo’) dat het verboden is een project uit te voeren zonder omgevingsvergunning. Aan dat voorschrift is iedereen gebonden.
Uitzondering:
Hoewel een wet (in formele zin) ook avv’en bevat (ze bevat immers een ieder bindende voorschriften), valt de wet (in formele zin) niet onder het besluitbegrip van art. 1.3 van de Awb. Anders dan bijvoorbeeld een amvb, ministeriële regeling, bestemmingsplan of verordening, wordt de wet (in formele zin) niet vastgesteld door een bestuursorgaan maar door de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk (de ‘wetgever’). Avv’en kunnen dus worden vastgesteld bij besluit enerzijds, en bij wet (in formele zin) anderzijds.
II. Niet-bas – Beschikkingen
Een beschikking is een besluit van het overheidsbestuur dat op een individueel geval betrekking heeft.
De beschikking wordt gedefinieerd in art. 1:3, lid 2 van de Awb: “Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is (…)”
Een voorbeeld van een beschikking is de vergunning. Zo mag alleen de houder van een omgevingsvergunning voor het bouwen (bouwvergunning) daarvan gebruik maken.
Belang van het onderscheid tussen de begrippen
Regel in het bestuursrecht is dat een belanghebbende tegen besluiten rechtsbescherming geniet. Hij kan daartegen in bezwaar en beroep. Hiervan zijn de avv’en echter uitgesloten. Art. 8:3, lid 1 van de Awb bepaalt namelijk dat geen beroep (en dus ook geen bezwaar) kan worden ingesteld tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.
Hierop bestaan wel weer veel uitzonderingen. Zo kan wel beroep worden ingesteld tegen de vaststelling van een bestemmingsplan. En een bestemmingsplan bevat avv’en. Hierbij gaat het echter om uitzonderingen op de hoofdregel. En dergelijke uitzonderingen dienen expliciet mogelijk te zijn gemaakt in een wet (zoals in het geval van het bestemmingsplan in de Wet ruimtelijke ordening).