23. Omgevingsrecht – Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (4)
De omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van een bestemmingsplan
***
De omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van een bestemmingsplan
Vergunningplicht
Op grond van art. 2.1, lid 1, aanhef en onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (‘Wabo’), is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met o.a. een bestemmingsplan.
Het artikel noemt nog meer besluiten, regels en plannen ten aanzien waarvan het verboden is om daarmee in strijd te handelen. Maar in dit hoofdstuk richten we ons tot het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Beperking door een bestemmingsplan
Het bestemmingsplan kan op een aantal manieren in de weg staan aan activiteiten:
a. Gebruik in het algemeen
Via art. 2.1, lid 1, aanhef en onder c van de Wabo:
het verbiedt het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan,
b. Bouwen van een bouwwerk
Via art. 2.10, lid 1, aanhef en onder c van de Wabo:
een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen wordt geweigerd in geval van strijd met het bestemmingsplan,
c. Bouwen van een vergunningvrij bouwwerk
Via art. 2.1, lid 1, aanhef en onder c van de Wabo:
zoals we in een vorig hoofdstuk al opmerkten, geldt met betrekking tot de categorieën ‘vergunningvrije bouwwerken’ die zijn vermeld in art. 3 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (‘Bor’) weliswaar dat geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is vereist. Maar indien zo’n bouwwerk in strijd is met het bestemmingsplan, is het desondanks verboden op grond van art. 2.1, lid 1, aanhef en onder c van de Wabo.
De omgevingsvergunning
Om deze beperkingen door een bestemmingsplan op te heffen, kan een omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van een bestemmingsplan worden aangevraagd. Grondslag daarvoor biedt art. 2.12 van de Wabo.
Het vergunnen van de gevraagde afwijking van het bestemmingsplan maakt de weg vrij voor het alsnog vergunnen (of, als geen verdere vergunning vereist is, het feitelijk toelaten) van de activiteit die daarmee in strijd is.
Vergunningvrij
Net als met betrekking tot de activiteit bouwen van een bouwwerk, geldt ook voor de activiteit afwijken van een bestemmingsplan dat bepaalde categorieën van activiteiten vergunningvrij zijn (op grond van art. 2.1, lid 3 van de Wabo).
Deze categorieën zijn omschreven in artikel 2 van bijlage II bij het Bor. In dat artikel zijn categorieën van gevallen omschreven waarin voor ‘planologische gebruiksactiviteiten’ (gebruik in afwijking van een bestemmingsplan) geen omgevingsvergunning is vereist. In een vorig hoofdstuk zagen we al dat voor deze gevallen ook al geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen van een bouwwerk was vereist.
De categorieën in artikel 2 van bijlage II bij het Bor zijn dus zowel vergunningvrij voor wat betreft de activiteit bouwen van een bouwwerk, als voor wat betreft de activiteit afwijken van een bestemmingsplan.
Dat is een verschil met artikel 3 van bijlage II bij het Bor. De daar omschreven categorieën zijn enkel vergunningvrij voor wat betreft de activiteit bouwen van een bouwwerk. Ze zijn niet vergunningvrij voor wat betreft de activiteit afwijken van een bestemmingsplan. Voor zover die vergunningvrije bouwactiviteiten in strijd zijn met een bestemmingsplan, zal dus een omgevingsvergunning voor da activiteit afwijken van een bestemmingsplan moeten worden aangevraagd.
Vergunningplichtig afwijken
Voor activiteiten in strijd met een bestemmingsplan die niet zijn vermeld in art. 2 van bijlage II bij het Bor, moet dus een omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van een bestemmingsplan worden aangevraagd. Op die gevallen richten wij ons hieronder.
Toetsing van de vergunningaanvraag
Art. 2.12 van de Wabo bepaalt op basis van welke criteria door het bevoegd gezag een omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van een bestemmingsplan kan worden verleend.
We citeren art. 2.12, lid 1 van de Wabo, voor zover van belang voor de afwijking van het bestemmingsplan:
“Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en (…) indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1. met toepassing van de in het bestemmingsplan (…) opgenomen regels inzake afwijking,
2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat”
Uit de elementen 1, 2 en 3 van het artikel blijken drie mogelijke, alternatieve, manieren om d.m.v. een omgevingsvergunning af te wijken van een bestemmingsplan.
We bespreken deze elementen hieronder:
Ad 1: Toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking
Dit betreft de ‘binnenplanse afwijkingsmogelijkheid’.
In dit geval bepaalt het bestemmingsplan in zijn voorschriften zelf of, en in welke gevallen, mag worden afgeweken van zijn voorschriften. Wordt op basis hiervan afgeweken, dan gebeurt dat door middel van een omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van een bestemmingsplan.
Ad 2. In de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen
Deze amvb is het Bor. Art. 2.7 van het Bor verwijst naar art. 4 van bijlage II bij het Bor. In dat artikel zijn de desbetreffende gevallen aangewezen. Het gaat hier om de zogenaamde ‘kruimelgevallen’.
Ad 3. Overige gevallen
In deze gevallen dient de motivering van het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van een bestemmingsplan een ‘ruimtelijke onderbouwing’ te bevatten.
Wat onder ruimtelijke onderbouwing moet worden begrepen, blijkt uit art. 5.20 van het Bor. Dat artikel verklaart met betrekking tot die ruimtelijke onderbouwing enkele bepalingen uit het Besluit ruimtelijke ordening (‘Bro’) van toepassing. Het betreft o.a. het artikel dat gaat over de toelichting bij een bestemmingsplan (art. 3.1.6 van het Bro).
Uit dat laatste blijkt dat vergaande eisen worden gesteld aan de ruimtelijke onderbouwing. De reden daarvan is dat de omgevingsvergunning op grond van art. 2.12, lid 1 onder 3 van de Wabo een volwaardig alternatief is voor de bestemmingsplanprocedure. Op basis van deze omgevingsvergunning kunnen hele woonwijken planologisch mogelijk worden gemaakt.
Beleidsvrijheid
Met betrekking tot de verlening van een omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van een bestemmingsplan heeft het bevoegd gezag beleidsvrijheid (de vrijheid om belangen af te wegen).
Dat is dus anders dan wat met betrekking tot de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen geldt. In een vorig hoofdstuk zagen we dat met betrekking tot die vergunning een ‘limitatief-imperatief stelsel’ geldt (d.w.z. dat het bevoegd gezag moet verlenen als wordt voldaan aan de criteria, en moet weigeren als aan een van die criteria niet wordt voldaan).
Procedure vergunningverlening
De omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van een bestemmingsplan wordt verleend volgens de reguliere voorbereidingsprocedure van hoofdstuk 3, par. 2 van de Wabo. We bespraken die procedure al in een vorig hoofdstuk.
Met betrekking tot de omgevingsvergunning op grond van art. 2.12, lid 1 onder 3 van de Wabo (de hierboven besproken ‘overige gevallen’) geldt de uitgebreide voorbereidingsprocedure van hoofdstuk 3, par. 3 van de Wabo (zie art. 3.10, lid 1 onder a van de Wabo). Ook deze bespraken we al in een vorig hoofdstuk. Daarbij kwam aan de orde dat op die procedure de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (‘uov’) van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (‘Awb’) van toepassing is. Dat betekent dat een ieder m.b.t. een ontwerp van deze omgevingsvergunning een zienswijze kan indienen.
Verder is met betrekking tot de omgevingsvergunning op grond van art. 2.12, lid 1 onder 3 van de Wabo in beginsel een verklaring van geen bedenkingen (‘vvgb’) vereist van de gemeenteraad (art. 6.5, lid 1 van het Bor).
De gemeenteraad kan echter categorieën gevallen aanwijzen waarin een vvgb niet is vereist. Zie bijvoorbeeld het desbetreffende besluit van de raad van de gemeente Rotterdam van 2011 (‘Categorieën van gevallen waarin geen verklaring van geen bedenkingen is vereist in het kader van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)’).
Slot
Over de omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van een bestemmingsplan valt nog veel meer te zeggen. Dat valt echter buiten het bestek van dit hoofdstuk.