Vandaag – 9 oktober 2018 – heeft het Gerechtshof in Den Haag uitspraak in hoger beroep gedaan in de zaak tussen Urgenda en de Staat. De zaak gaat over de noodzaak tot het verder terugdringen van de uitstoot van broeikasgassen door de Staat.

De eis van Urgenda

Urgenda meent dat de Staat onvoldoende maatregelen treft ter terugdringing van de uitstoot van broeikasgassen (CO2 e.a.). Volgens haar handelt de Staat daarom jegens haar onrechtmatig. Urgenda eist op die grond dat de rechter de Staat het bevel oplegt om verdergaande maatregelen te treffen ter vermindering van de uitstoot van broeikasgassen. Ze eist dat de Staat per eind 2020 een vermindering van 25% realiseert ten opzichte van het jaar 1990. De Staat wil niet verder gaan dan 20% in EU-verband.

De rechtbank Den Haag heeft Urgenda eerder – bij uitspraak van 24 juni 2015 – in het gelijk gesteld. De Staat is daartegen in hoger beroep gegaan. In dat hoger beroep heeft het Gerechtshof vandaag uitspraak gedaan (zie arrest Gerechtshof Den Haag d.d. 9 oktober 2018, ECLI:NL:GHDHA:2018:2591).

Vooraf: Enkele interessante vaststellingen

Het Gerechtshof gaat in zijn uitspraak uit van enkele interessante feiten:

• Op dit moment bedraagt de opwarming van de aarde ongeveer 1,1 graden C ten opzichte van het begin van de industriële revolutie. De huidige concentratie broeikasgassen bedraagt ongeveer 401 ppm (‘parts per million’).
• Tussen 1850 en 1980 bedroeg de opwarming ongeveer 0,4 graden C; sindsdien (in minder dan veertig jaar) is de aarde met 0,7 graden C verder opgewarmd tot het huidige niveau van 1,1 graden C. De verwachting is dat deze opwarming verder zal versnellen, met name omdat uitgestoten broeikasgassen hun volledige opwarmende werking pas na 30 tot 40 jaar bereiken.
• Naarmate de opwarming verder voortschrijdt nemen niet alleen de gevolgen in ernst toe. Cumulatie van CO2 in de atmosfeer kan ertoe leiden dat het klimaatveranderingsproces een ‘tipping point’ bereikt, hetgeen een abrupte klimaatverandering tot gevolg kan hebben waarop noch mens noch natuur zich behoorlijk kan instellen. Het risico op dergelijke ‘tipping points’ neemt “at a steepening rate” toe bij een temperatuurstijging tussen de 1 en 2 graden C.
• De wereldwijde emissies van broeikasgassen vertonen nog steeds een stijgende lijn.
• Binnen de klimaatwetenschap en de wereldgemeenschap heerst reeds geruime tijd consensus dat de temperatuur op aarde met niet meer dan 2 graden C mag toenemen. Indien de concentratie broeikasgassen niet stijgt tot boven 450 ppm in 2100 bestaat een redelijke kans dat deze tweegradendoelstelling wordt gehaald. De laatste jaren is het inzicht gerezen dat een veilige temperatuurstijging niet meer dan 1,5 graden C mag bedragen, met een daarbij behorend lager ppm-niveau (te weten 430 ppm).
• Bij opwarming van de aarde met meer dan 2 graden C is sprake van een gevaarlijke, onomkeerbare klimaatverandering.
• Nederland heeft een relatief hoge CO2 per capita uitstoot in vergelijking met andere geïndustrialiseerde landen. Qua uitstoot staat Nederland thans op plaats 34 van 208 landen. Van de 33 landen met een hogere uitstoot zijn er maar negen met een hogere uitstoot per capita, waaronder geen enkele EU lidstaat. Van de totale Nederlandse uitstoot van broeikasgassen bestaat 85% uit CO2 (voor een groot deel afkomstig uit de energiesector).
• De CO2 uitstoot in Nederland is sinds 1990 nauwelijks afgenomen, en de laatste jaren zelfs gestegen. De reductie komt voor rekening van andere broeikasgassen. In de periode 2008-2012 heeft Nederland een emissiereductie in CO2-eq gerealiseerd van 6,4%. In de 15 grootste EU lidstaten werd in dezelfde periode een reductie gerealiseerd van 11,8%, en in de EU als geheel een reductie van 19,2%. Van de reductie tussen 2008 en 2012 in Nederland was bovendien 30-50% crisisgerelateerd. Zonder crisis zou de uitstoot in deze periode nog aanzienlijk hoger (en de reductie minder) zijn geweest.

Verschil van mening tussen Urgenda en de Staat

Tussen Urgenda en de Staat bestaat geen verschil van mening over het einddoel van de klimaatdoelstellingen: Per 2100 moet de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen tot staan zijn gebracht. Ze verschillen ook niet van mening over de stand van zaken per 2030 en 2050, namelijk een reductie van 49% respectievelijk 80-95% ten opzichte van 1990. Ze verschillen enkel van mening over de reductie per 2020 (Staat: 20% in EU-verband, Urgenda: 25% voor Nederland).

Uitspraak van het Gerechtshof

Het Gerechtshof stelt – net als de rechtbank in 2015 – Urgenda in het gelijk.

We gaan in op enkele overwegingen van het Gerechtshof:

1. Wat maakt het uit of er per 2020 sprake is van een reductie van 20% dan wel 25%? Urgenda en de Staat zijn het immers eens over de stand van zaken per 2030 (49%) en 2050 (80-95%).

Dat heeft te maken met cumulatie-mechanismen. Het is van groot belang om de reductie-inspanningen zo vroeg mogelijk in te zetten. Uitstel van reductie leidt ertoe dat tussentijds broeikasgassen worden uitgestoten die zeer lang in de atmosfeer aanwezig blijven en aan de opwarming van de aarde bijdragen. Volgens het Planbureau voor de Leefomgeving gaat het bij de realisatie van klimaatdoelen niet zozeer om een laag emissieniveau per 2050, maar vooral ook om lage cumulatieve emissies. Een gelijkmatige (in plaats van progressieve) verdeling van de reductie-inspanning is daarom van groot belang. De doelstelling van 49% per 2030 is lineair afgeleid van 95% per 2050. Als diezelfde lijn wordt doorgetrokken naar nu, resulteert dat in een reductiedoelstelling van 28% in 2020 (het Gerechtshof mocht procestechnisch niet meer toewijzen dan 25%).

2. Waarom wordt geen rekening gehouden met toekomstige mogelijkheden om CO2 aan de atmosfeer te onttrekken (‘negatieve emissies’)?

Die mogelijkheden zijn op dit moment te onzeker.

3. Is het wel redelijk om de Staat nu ineens, met nog geen 2,5 jaar te gaan tot einde 2020, te houden aan een norm van 25%?

De Staat is al lange tijd bekend met de vereiste reductiedoelstellingen. Die volgen o.a. uit het rapport van het IPCC van 2007. Bovendien had de Staat, blijkens een brief van de minister van VROM uit 2009, in 2011 nog een doelstelling van 30% reductie per 2020.

4. Hoe zit het met het door de Staat aangevoerde ‘waterbed-effect’?

Volgens de Staat zou minder ruimte voor uitstoot in Nederland, voor meer ruimte voor uitstoot elders in de EU zorgen. Daarom heeft het niet veel zin voor Nederland om ‘voor de troepen uit te lopen’. Het Gerechtshof volgt de Staat niet in dit argument. In vergelijking met EU-lidstaten als Duitsland, het VK, Denemarken, Zweden en Frankrijk blijft de Nederlandse reductie-inspanning ver achter.

5. Er zijn toch andere strategieën tegen klimaatverandering dan de vermindering van uitstoot? Bijvoorbeeld aanpassingen doorvoeren (dijkverhogingen etc.).

Het Gerechtshof volgt de Staat ook niet in dit argument: Weliswaar is juist dat de gevolgen van klimaatverandering door adaptatie kunnen worden verzacht, maar dat de potentieel desastreuze gevolgen van een te grote opwarming van de aarde hierdoor op adequate wijze kunnen worden voorkomen is niet gebleken of aannemelijk gemaakt. Dus hoewel het zeker op de weg van de Staat ligt óók adaptatiemaatregelen te nemen, kan dat niet afdoen aan zijn verplichting de uitstoot van CO2 sneller terug te brengen dan hij voornemens is.

6. Wat heeft het voor zin om een klein land vast te pinnen op een reductie van 25% in plaats van 20% per 2020? In absolute zin zijn de Nederlandse emissies van broeikasgassen uiterst gering in omvang.

Volgens het Gerechtshof mag dat wel zo zijn, maar dat ontslaat de Staat niet van zijn verplichting om vanaf zijn eigen grondgebied naar vermogen maatregelen te nemen.

7. Hoe zit het met de ‘trias politica’? Mag de rechter wel op het zetel van de Staat gaan zitten en deze bevelen beleidskeuzes te maken en/of wetgeving (gericht op reductie van uitstoot van broeikasgassen) door te voeren?

De rechter kan (sterker: moet) vaststellen of de Staat de mensenrechten van Urgenda schendt (namelijk de artikelen 2 en 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens: bescherming van het leven en respect voor het privéleven). Verder geeft de rechter geen bevel tot wetgeving en/of over de inhoud van wetgeving. Het staat de Staat vrij om te bepalen hoe hij aan het bevel van de rechter zal voldoen.

Tot zover…

We hebben de overwegingen van het Gerechtshof in eigen woorden weergegeven. Daarbij gaat het ook nog eens om een selectie van de overwegingen. Zie voor het overige het bijzonder interessante arrest van het Gerechtshof Den Haag, waarin ook nog knopen worden doorgehakt over de ontvankelijkheid van Urgenda, causaliteit en relativiteit.

Vragen

Hebt u vragen over een milieu-juridische kwestie, of over een andere juridische kwestie? Neem dan contact met ons op:

Contact

Wij overleggen graag met u, praten graag over de ins and outs van uw situatie en geven u graag advies. Voor een kennismaking of eerste gesprek brengen wij geen kosten in rekening.