De overheid kan bestuursdwang toepassen wanneer een burger of bedrijf bepaalde regels overtreedt. Die bestuursdwang kan het opleggen van een last onder dwangsom, of een last onder bestuursdwang zijn. In dit artikel gaat het over de eerste: de dwangsom. De dwangsommen die de overheid pleegt op te leggen blijken niet bepaald kinderachtig te zijn.

Handhaving

De overheid moet regels handhaven. En sinds het begin van deze eeuw maakt de overheid daar serieus werk van. Er zijn namelijk wat ongelukken gebeurd aan het begin van deze eeuw. Volendam en Enschede natuurlijk. En ook in Amsterdam (parkeergarage Bos en Lommer) en Maastricht (instortend balkon). Het heeft er allemaal toe geleid dat een ambtenaar van de gemeente Amsterdam de toenmalige mentaliteitsverandering in het openbaar bestuur ooit samenvatte met de woorden: “gedogen is uit, handhaven is in.” En daar is sindsdien weinig aan veranderd. Oftewel: handhaven is in. Nog steeds.

Handhaven in het bestuursrecht

De mogelijkheden tot handhaving in het bestuursrecht zijn sindsdien behoorlijk verbeterd. Voorheen kwam een overtreder nog wel eens weg met een gat in de wet. Maar de meeste gaten zijn inmiddels gedicht. Met als gevolg dat we intussen met een robuust handhavingssysteem van doen hebben in het bestuursrecht.

De kapstok van dat alles is hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). En dat kent twee zogenaamde herstelsancties. Waaronder dient te worden verstaan de dreiging die een bestuursorgaan kan opleggen aan een overtreder om zelf een einde te maken aan de overtreding. In die zin is de herstelsanctie niet een echte sanctie. De straf (sanctie) kan nog worden voorkomen door de overtreder. Maar daarvoor moet hij of zij wel (voortvarend) een einde maken daaraan.

Last onder bestuursdwang of onder dwangsom

De Awb kent twee soorten herstelsancties:

• de last onder dwangsom
• de last onder bestuursdwang

Bij de eerste wordt aan de overtreder een last (verplichting) opgelegd om voor een bepaald tijdstip een einde te maken aan de overtreding. Doet hij dat niet, dan verbeurt hij een dwangsom.

Bij de tweede wordt dezelfde plicht opgelegd, maar dan op straffe dat de overheid zelf een einde maakt aan de overtreding (oftewel zelf gaat ingrijpen).

Die laatste sanctie wordt vooral opgelegd wanneer er een bepaald gevaar dreigt door de overtreding. Daarbij kan worden gedacht aan brandgevaar of overtredingen op het gebied van milieuoverlast.

Dwangsom

Je zou dus kunnen stellen dat de last onder dwangsom vooral wordt opgelegd wanneer de overtreding weliswaar serieus is, maar niet serieus genoeg voor de overheid om zelf in te grijpen. In dat verband zien we dat nog wel eens gebeurt dat dit soort overtredingen kan voortduren terwijl diverse dwangsommen worden verbeurd. En dat wanneer die dwangsommen zijn verbeurd, er nieuwe lasten onder dwangsom worden opgelegd. Terwijl de overheid intussen niet aankondigt zelf in te zullen grijpen. De overtreding kan al die tijd voortduren.

Waarmee maar gezegd mag zijn dat de desbetreffende, met een dwangsom bedreigde overtreding kennelijk niet een dermate groot gevaar oplevert dat ze noopt tot direct ingrijpen.

Grote bedragen

Intussen gaat het bij lasten onder dwangsom veelal om aanzienlijke bedragen. Het lijkt er vaak op dat de bepaling van die bedragen (de dwangsommen) nattevingerwerk is. We zien hierbij ronde bedragen, variërend tussen de paar honderd euro tot tientallen duizenden euro’s. Sommige van die bedragen lopen op, en andere worden ineens verbeurd. Het varieert per overheidsinstelling. En er lijkt niet echt een gedachte aan ten grondslag te liggen, anders dan dat ‘regels moeten worden nageleefd’.

In een bekende uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) waarbij bijvoorbeeld recreatiewoningen illegaal werden verhuurd, ging het om een paar keer 25.000 euro. En daarbij was geen sprake van acuut brand- of milieugevaar. Er was enkel sprake van met het planologisch regime strijdig gebruik. Een gebruik dat de illegale verhuurder naar eigen zeggen niet zo gek veel opleverde. Deze persoon blijkt de dwangsom van 25.000 euro aan de gemeente af te lossen door eens per maand 100 euro te betalen. Dat gaat dus nog wel even duren voor ie daarvan af is.

In het strafrecht moet je heel wat op je geweten hebben, wil je boetes krijgen in deze orde van grootte.

Geen rechterlijke toetsing

Intussen geldt op dit gebied het bekende verhaal van de discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan dat de sanctie oplegt. Rechter of ABRvS gaan dat niet al te indringend toetsen. Hevige dwangsommen worden niet zomaar onredelijk geacht. De wet moet immers worden nageleefd. En je kunt toch aan die dwangsom ontkomen door de wet alsnog te gaan naleven?

Psychologie van de overtreder

Maar ja, dan reken je als strenge rechter en handhaver buiten de psyche van de gemiddelde mens. Die heeft ten eerste natuurlijk al sowieso geen verstand van al die regels die gelden. En ten tweede kan het tot de overheid wel zijn doorgedrongen dat gedogen uit is en handhaven in, maar dat betekent niet dat de burger inmiddels doorheeft dat er met het landsbestuur geen zaken meer te doen valt. Ten derde zijn de aangekondigde dwangsommen dermate hoog dat de overtreder al snel zal denken dat dat toch werkelijk niet serieus gemeend zal zijn. “25.000 euro omdat ik een recreatiewoning voor 200 euro per maand verhuur aan iemand die hier komt bollenpellen? Dat zal toch niet waar zijn? Als je iemand vermoordt hoef je dat nog geeneens te betalen!” En ten vierde: je bezwaar niet goed verwoorden bij de overheid die de last oplegt, en niet onderbouwd verweer voeren tegen de hoogte van de dwangsom, en vervolgens te maken krijgen met formele rechtskracht: is het werkelijk?!”

Hoe formalistisch kun je zijn?

Besef bij dit alles dat het gaat om overtredingen die geen levensgevaar opleveren. Want, zoals gezegd, zal de overheid juist daar bestuursdwang toepassen. Een rechtsfiguur die de overtreder veelal veel minder geld kost. Kostenverhaal geschiedt daar namelijk over de band van werkelijk gemaakte kosten. Dat kan nog steeds veel zijn. Maar dan is er in ieder geval nog enige financiële relatie tussen overtreding en beëindiging daarvan.

Deugt iets niet

Kortom, er deugt iets niet aan het systeem van de last onder dwangsom. De te verbeuren dwangsommen zijn ontzettend hoog. Terwijl de overtredingen niet per se gevaarlijk zijn.

Het zou een mooi onderzoeksproject voor een afstuderende jurist zijn om eens uit te zoeken hoe het overtreders, aan wie hoge dwangsommen zijn opgelegd, is vergaan. Zet de desbetreffende overheid het echt zover door? Zijn ze na 10 jaar nog steeds 100 euro per maand aan het betalen om een dwangsom af te lossen? Of denkt de overheid op een gegeven moment ook: “zo is het wel mooi geweest.”?

Raad van State

Feit is intussen wel dat de ABRvS onnodig ‘hard’ en terughoudend om lijkt te gaan met betrekking tot dwangsommen. En dat staat hem niet goed. Want je bent weliswaar geen echte rechter, maar je kunt in ieder geval een poging doen om daar wel op te lijken. Oftewel: enig mededogen en oog voor de redelijkheid en, vooral, proportionaliteit van sancties.

Vragen en advies over het bestuursrecht

Hebt u vragen over het omgevings- of bestuursrecht? Neem dan contact met ons op:

Contact

Wij overleggen graag met u, praten graag over de ins and outs van uw situatie en geven u graag advies. Voor een kennismaking of eerste gesprek brengen wij geen kosten in rekening.