Als er iets is dat weerstand bij burgers oproept, dan is het wel de manier waarop overheden met participatie omgaan. Het is althans mijn ervaring dat bezwaarmakers dit punt altijd uitgebreid aanvoeren tijdens zittingen van bezwarencommissies. Het verwijt komt er dan steevast op neer dat zij op dat vlak meer hadden verwacht van de ontwikkelaar en de overheid. Vaak volstaan ontwikkelaars van bouwplannen met het enkele malen informeren van burgers over hun plannen. Soms wordt enkel een informerende flyer uitgedeeld in de buurt. En soms ook wordt er bij slechts enkele mensen aangebeld om deze mondeling te informeren. De burger verwacht meer, maar de vergunning verlenende overheid vindt het allemaal prima, tot groot ongenoegen van de burger die zich vanuit zijn ongenoegen over de gang van zaken bozer en bozer maakt en op basis daarvan blijft doorprocederen tegen het project.

Participatie in wet en rechtspraak

De uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 3 april 2026 (ECLI:NL:RBROT:2026:4563) geeft een mooi voorbeeld van hoe met participatie wordt omgegaan. In deze zaak ging het om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (‘BOPA’) waarbij verplicht moest worden geparticipeerd. Dat volgde uit art. 16.55, lid 7 van de Omgevingswet en de daarop gebaseerde aanwijzing van de gemeenteraad. Wet en regelgeving maakten evenwel niet duidelijk wat dat precies inhoudt, participatie. De appellanten meenden dat onvoldoende aan participatie was gedaan. De rechtbank overwoog daarover:

“Op grond van artikel 1 van de “Lijst van bindende adviezen op basis van de Omgevingswet tevens lijst van voorafgaande verplichte participatie” van de gemeente Zwijndrecht geldt verplichte participatie bij een aanvraag om een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Dit is tussen partijen niet in geschil. De wijze waarop of met wie die participatie moet plaatsvinden, staat niet in deze lijst. Dit betekent dat elke vorm van participatie voldoende is. (…)”

Kortom, participatie was weliswaar verplicht gesteld maar wet noch regelgeving bepaalden hoe die er dan uit zou moeten zien. Iedere vorm van participatie – hoe beperkt ook – volstaat daarom. Dit is vaste rechtspraak.

Teleurstellingen

Intussen gaat iedere burger in Nederland, die zijdelings iets over de nieuwe Omgevingswet heeft gehoord, er vanuit dat de introductie van participatie in het omgevingsrecht een van de belangrijkste kenmerken van die nieuwe wet is. Zo is dat door de wetgever destijds immers breed uitgemeten in alle voorlichting over die wet. Met de nieuwe wet zou participatie een belangrijke plaats hebben verworven in de verschillende (voor)procedures. De burger heeft daarbij de neiging om het participatierecht aldus in te vullen dat het zou betekenen dat hij mag meebeslissen over een bouwplan, en dat zelfs mag vetoën. Op zich is dat niet onbegrijpelijk. Het begrip participatie heeft immers een ruime lading die varieert van daadwerkelijk actief mogen meebeslissen en vetoën tot een meer passief recht om geïnformeerd te worden. Zowel een actieve als een passieve invulling kunnen dan ook onder dat begrip vallen.

Dat het met die participatie in de praktijk en in de wetgeving nogal tegenvalt, is wat minder over het voetlicht gebracht. In de meeste gevallen hoeft een ontwikkelaar alleen maar aan te geven óf er aan participatie is gedaan (waarbij ‘nee’ ook een antwoord kan zijn), en van de overige gevallen waarin participatie wel verplicht is, is voornoemde uitspraak van de rechtbank Rotterdam een voorbeeld: participatie kan ook bestaan uit het eenmalig ronddelen van een flyer in de buurt.

De verwachtingen van de burger lopen dan ook nogal uiteen met de praktijk en de wet- en regelgeving. Waar de burger meent dat participatie verplicht is en dat dat betekent dat hij mag meebeslissen, daar is in de praktijk nauwelijks sprake van een verplichting en, zo er al een verplichting is, in ieder geval niet van een actieve participatie.

De burger wordt dan ook teleurgesteld in zijn verwachtingen. Het gevolg daarvan is een groot wantrouwen tegen overheid en ontwikkelaar en een toenemende neiging om medestanders te zoeken en door te procederen. Met alle vertragende gevolgen van dien voor bijvoorbeeld de woningbouwopgave.

Verwachtingsmanagement

Die teleurstellingen, en daarop aansluitende neiging om door te procederen, vloeien voort uit een onjuiste voorlichting van de burger over hetgeen hij mag verwachten over participatie. Het is daarom volgens mij van het grootste belang dat voorafgaande aan een ontwikkeling en participatietraject heel concreet aan een ruime kring van omwonenden duidelijk wordt gemaakt a) welke eisen wet- en regelgeving stellen aan participatie, en b) op welke wijze dat zal worden ingevuld in het onderhavige project. Doe je dat niet, dan zal een vloed aan bezwaren je deel zijn.

Ik ben aanwezig geweest bij zittingen van bezwarencommissies waar het ging om grote woningbouwprojecten waartegen tal van soorten complexe juridische bezwaren gemaakt hadden kunnen worden, variërend van natuur tot verkeer en van uitzicht tot architectuur, maar waarbij de bezwaren van de burger eigenlijk enkel gingen over participatie en communicatie. Daarbij gaven de bezwaarmakers steevast aan dat zij heel goed begrepen dat er een woningbouwopgave voorligt en dat zij geen blijvend recht hebben op een vrij uitzicht. Maar omdat hun verwachtingen over participatie en communicatie zozeer afweken van de daadwerkelijke gang van zaken, waren ze woedend. Met als gevolg ellenlange rechtszaken waarbij de meer complexe juridische zaken bij rechtbank en Raad van State alsnog aan de orde werden gesteld.

Dat is jammer en, vooral, onnodig. Advies aan gemeenten en ontwikkelaars is dan ook: investeer van tevoren in duidelijke en concrete communicatie over het participatietraject. Doe aan verwachtingsmanagement!

Bemiddeling bij weerstand

Als jurist en applied psychologist bemiddel ik bij weerstand (bezwaar, beroep) tegen overheidsbesluiten en projecten. Ook begeleid ik overheden en ontwikkelaars bij participatietrajecten. De ervaring leert dat veel weerstand kan worden weggenomen wanneer men zich bewust is van de psychologische mechanismen die daarbij een rol spelen. Nieuwsgierig? Neem dan geheel vrijblijvend contact met mij op.

Willem Brakenhoff